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与传统旅游规划的异同

  旅游规划的变革具有时代特征。我国国家级旅游发展规划编制始于1979年。当年7月邓小平同志在视察黄山时明确指出:发展黄山旅游业,省里要有个规划。这是国家领导人最先提出的旅游规划问题。1985年底,国务院常务会议决定把旅游业纳入我国国民经济和社会发展规划,“十五”期间,原国家旅游局相继出台了《旅游发展规划管理办法》《旅游规划设计单位资质认定暂行办法》《旅游规划通则》等,这些规范和标准标志着中国旅游规划开始走上规范化、标准化轨道。

  全域旅游是中国旅游发展进入新时代的重要战略判断。自全域旅游工作部署以来,编制全域旅游规划成为各地探索全域旅游发展的前提。在新时代背景下,传统旅游规划显然不适应全域旅游发展的需要,全域旅游规划呼之欲出。全域旅游规划和传统旅游规划的不同有以下方面:

  一是边界不同。传统旅游规划是旅游行业内部的资源配置、空间安排,注重如何将资源转化为产品,发挥旅游经济效益,空间布局是以景点景区为支撑的点状或团状分布。全域旅游规划是跨行业的资源配置和空间安排,注重旅游品质的提高,旅游成为一种生活方式,注重如何从旅游产品构建旅游全产业链,带动区域全方位的增长。传统旅游规划主要是行业或景区的规划,旅游主管部门或景区主管部门是编制主体,而全域旅游是全区域的资源配置,是谋全局的发展,单靠旅游部门很难推动,必须是党政高位统筹或者是意识高度统一才能推进。

  二是业态不同。传统旅游规划多为适应大众旅游消费的景点景区观光类业态、乡村旅游业态等,全域旅游是多产业融合,规划的业态更为丰富,包括亲子旅游类业态、夜间旅游类业态、大健康旅游业态、大体育旅游业态、工业旅游业态、公共服务创新运营、旅游科技等。

  三是尺度不同。传统旅游规划为行业尺度,全域旅游规划一般为行政区尺度,体现的是规划对全域旅游的统筹和引领能力,更注重资源要素的统筹调配,注重产业的融合发展,从封闭的旅游自循环向开放的“+旅游”或“旅游+”转变。这些都需要从区域层面而不是行业层面来统筹谋划。

  四是路径不同。传统旅游规划因侧重于产业定位和目标,空间布局过于原则和概念化,在将旅游发展作为重要规划内容纳入经济社会、城乡建设、土地利用、基础设施建设和生态环境保护等相关规划的过程中,无法衔接和落地,旅游发展缺少有效抓手。而全域旅游规划是一个开放、系统、科学的规划体系,是战略+规划的体系,要求统筹谋划、多规融合,从战略层面、规划层面、应用层面,突出可操作和可实施性,强调规划内容与实施效果相互印证。

  我国资源分布和经济发展差异较大,区域、城乡、地区间的不平衡显著,并不是每个地方都可以发展全域旅游。全域旅游规划是适应新时期旅游需求特点的规划,大体上分为两种模式,一种是“旅游+”模式,即确定旅游业为主导产业,以鲜明的旅游形象为区域形象,通过旅游与其他产业的融合联动,贯通消费和生产领域,发挥旅游的经济和联动效益,带动整个区域发展,一般来说旅游目的地城市或者是大都市圈内部或周边资源条件较好的区域适合“旅游+”模式。另一种是“+旅游”模式,其目的是满足区域居民品质生活的需求,同时有助于提升区域形象,进而加快高端人才、资金、要素的聚集,促进整个区域的发展。一般来说,都市圈周边卫星城适合“+旅游”模式。

  全域旅游规划是一个系统科学的规划体系,由全域旅游发展规划、全域旅游规划配套实施方案、专项规划体系和旅游规划督导评估构成,从资源盘点、区域统筹、空间落位、产业融合、设施配套、机制保障等多方面进行综合规划。以正在创建国家级全域旅游示范区的北京延庆区为例,为了实现产业和空间的统筹,延庆区创新制定全域旅游空间布局规划,盘点延庆旅游项目和用地需求总体情况,摸清旅游发展条件和限制要素,创新提出景镇一体化模式、旅游综合体模式、综合开发单元模式和山水大景区模式这4类旅游用地供给模式,将其同分区规划一同编制并纳入分区规划,推动旅游用地需求在各级规划中落实。在此基础上,编制延庆区旅游产品及业态规划,以政府运营的思维,进行资源整合、核心吸引力打造、重点业态策划、深层次体验产品策划以及配套服务设施的完善。

  全域旅游规划在编制过程中要提前谋划应用和落实的问题,制订切实可行的措施和制度,提升规划实施的法律效力,协调各方利益,落实责任关系,形成发展合力,有效指导实践,保障可持续发展。

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